17.07.2021
Jaak Valge
Otsevalitud president peaks vältima nii poliitilisi poolevalikuid kui ka oma rahva alavääristamist, samuti vähendama mõttetuid ja kalleid glamuurseid tseremooniaid, mis on käinud kaasas poliitladviku kokkulepetega ameti saanud kahe viimase presidendiga, kirjutab ajaloolane ja Riigikogu liige JAAK VALGE.
Lähenev presidendivahetus on inspireerinud arutlusi riigipea rollist, sellesse ametisse sobiva isiku omadustest ja töökohale saamise protsessist ehk presidendivalimisest. Mõtteid on servast serva ja allpool olen analüüsinud neist olulisemaid koos ajalooliste tagasipõigetega ja teinud seda Euroopa riikide kogemuse ning seni Eesti parlamendi menetlusse esitatud presidendivalimiste korda muutvate ettepanekute taustal.
Presidentaalne riik ja presidendita riik
Kõige radikaalsem ettepanek pärineb Siim Kallaselt, kes arvab, et presidendi ja peaministri ametkohad tuleks ühitada. „Väike riik. Siis loomulikult saaks presidendi-valitsusjuhi otse valida. Üks must auto vähem. Lihtne ja selge.“
Kindlasti ei puudu Siim Kallase idees loogika. Täitevvõimu kandja president-valitsusjuht saaks rahvalt otsemandaadi, Eesti valitsemissüsteem muutuks täispresidentaalseks ning parlamendi roll jääks paratamatult marginaalseks. Tegemist oleks aga kapitaalse muudatusega, sest isegi Eesti ajaloo kõige presidendikesksemas demokraatlikus 1933. aasta põhiseaduses oli otsevalitud ja suurte volitustega riigivanemale lisaks nähtud ette parlamendist sõltuv valitsus eesotsas peaministriga. Euroopa demokraatlikest riikidest on süsteem, kus täitevvõim koondub vaid otsevalitud riigipeale, ainult Küprosel. Ministrid nimetatakse seal ametisse parlamendi ja riigipea poolt. Ent tegemist on suure erandiga, mis tuleneb selle riigi lõhestatusest. Isegi Venemaal ja Valgevenes pole täitevvõimuks ainult president, vaid valitsus, tõsi, täiesti presidendist sõltuv valitsus. Kui seal parlamendile peaministrikandidaat või ametisoleva peaministri tegevus ei sobi, ent presidendile see sobib, siis on riigipeal õigus parlament laiali saata.
Venemaa ja Valgevene ei tohiks meile nii ehk nii eeskujuks olla – tegemist ei ole demokraatlike riikidega. Demokraatiat silmas pidades tekiks suur probleem. Kui täitevvõimu kehastav riigipea on otsevalitud, siis kuidas sättida seadusloomet ning kontrolli- ja tasakaalumehhanisme nii, et riik ikka demokraatlikuks jääks ning parlament ja president kohe tülli ei läheks. Võib-olla saaks seda teha ainult sagedaste kodanike poolt esile kutsutavate rahvahääletustega, nagu nägi ette Eesti 1933. aasta põhiseadus või nagu toimub praegu Šveitsis. Igatahes tähendaks see mitte ainult meie senise süsteemi täielikku ümbertegemist parlamentaarsest presidentaalseks, vaid mingi täiesti uue süsteemi sisseseadmist. Ja isegi kui see süsteem heaks kiita, pole usutav, et ühiskonnal selle elluviimiseks piisavalt julgust, või täpsemalt, avantürismi oleks. Musti autosid on tõesti liiga palju ning Kallase ideed julgeksin pidada küll huvitavaks, ja ehk ka vajalikuks mõttemänguks, aga mitte realiseeritavaks ettepanekuks.
Markus Järvi ja Varro Vooglaid on leidnud, et süsteem võiks jääda üldjoontes samaks, kuid et Eesti ei vajaks üldse presidenti. Maksumaksja peaks siis ehk veelgi vähem musti autosid ülal pidama. Meie 1920. aasta põhiseaduse kehtivuse ajal presidenti polnudki. Riigipea ülesandeid täitis osalt peaminister, keda nimetati riigivanemaks, osalt Riigikogu esimees. Riigivanem polnud mitte otsevalitud, vaid parlamendi poolt ametisse seatav. Teine presidendita riik Euroopas kahe maailmasõja vahel, kui jätta välja Nõukogude Liit, oli Šveits.
Tagantjärele on osa ajaloolasi ja õigusteadlasi leidnud, et sel põhjusel oli Eesti poliitiline süsteem tasakaalustamata, parlamendi ja erakondade võimuküllus kujunes liiga suureks ning kompromisside mitte saavutamise tõttu vahetusid valitsused liiga kiiresti. Hiljem on siiski arvatud, et ebastabiilsuse algpõhjused võisid olla pigem mujal. Presidendiameti olemasolu paljudes teistes Euroopa riikides ei kaitsnud nende riikide valitsusi veel suurema ebastabiilsuse eest. Ning kui naasta tänapäeva, siis oleks raske väita, nagu oleksid meie kaks viimast presidenti Eesti poliitilist süsteemi kuidagi tasakaalustanud.
Omaaegses Eestis oli presidendiameti kõrvalejätmise pooldajate argumendiks püüdlus vabade kodanike sotsiaalse võrdsuse poole. President, kelle ametikoht oli välja kasvanud monarhiast, oli aristokraatia sümbol. Loomulikult peaks ka tänase Eesti üheks (pea)eesmärgiks olema majandusliku ja sotsiaalse ebavõrdsuse vähendamine. Ent ka see ei tähenda siiski, et iseenesest sümpaatse, aga Euroopas tänapäeval unikaalse süsteemi elluviimiseks jätkuks Eestis poliitilist tahet ja julgust. Kodanikele on riigipeata süsteem võõras ning selleks näib puuduvat ka laiem nõudlus.
Presidendi otsevalimise kord
Seevastu presidendi otsevalimise sisseseadmiseks on toetus olemas. Käesoleva aasta märtsis Ühiskonnauuringute Instituudi poolt tellitud küsitluse kohaselt vastas 33% Eesti täisealistest kodanikest küsimusele, kas rahvas peaks presidenti otse valima jaatavalt 33% ning pigem jaatavalt 30%. 21% vastas pigem eitavalt ja 10% selgelt eitavalt. 6% ei omanud arvamust.
Julgen arvata, et presidendi otsevalimiste kehtestamiseks on olemas ka poliitiline tahe. 1993. aastast kuni 2016. aastani on parlamendi jahvatusmasinasse esitatud 11 eelnõud (neist kaks alternatiiviga) sätestada presidendi otsevalimine. Ent seni tulemuseta.
Lennart Meri poolt 2001. aastal esitatud eelnõus nähti ette ka muid põhiseaduse muudatusi, aga presidendi valimiste korra osas on kõik need eelnõud olnud suhteliselt sarnased. Kõigis neis on pakutud välja, et kandidaadi saab esitada 10 000 Eesti Vabariigi kodanikku, viimases kuues eelnõus on aga pakutud, et lisaks neile ka erakonnad. Valituks tunnistatakse kandidaat, kelle poolt annab oma hääle üle poole hääletamisest osavõtnuist. Kui ükski kandidaat nõutavat häälteenamust ei saa, viiakse kahe kõige rohkem hääli saanud kandidaadi vahel läbi teine hääletusvoor, kus tunnistatakse valituks kandidaat, kelle poolt anti enam hääli. Viimasel kaheksal aastal esitatud kolm eelnõud ning neile eelnenud 2002. ja 2003. aasta eelnõude alternatiivid, samuti 2001. aasta eelnõu ja president Lennart Meri poolt samal aastal esitatud eelnõu, on sisult täiesti sarnased.
Seega võib väita, et välja on kujunenud teatud ühine arusaam, kuidas otsevalimise protseduur Eestis käima peaks. Vähe sellest: kuigi parlamendi praeguses koosseisus pole presidendi otsevalimise eelnõud esitatud, on Riigikogu koosseisus 27 saadikut, kes on seda varem teinud, Sven Sesterist Marko Mihkelsonini. Mihhail Stalnuhhin koguni kuuel korral (2001; 2002; 2003; 2013; 2015; 2016).
Euroopa Liidus valitakse presidenti otse neljateistkümnes riigis, s.t pisut rohkem kui pooltes. Nendeks on Austria, Bulgaaria, Horvaatia, Iirimaa, Küpros, Leedu, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Tšehhi. Presidendi valimise protsess on neis riikides üsna sarnane ja sarnaneb ka Eestis välja pakutud eelnõudele. Peaaegu kõik need sisaldavad ühe- kuni kaheastmelist protseduuri: kui esimeses voorus ei saa ükski kandidaat nõutavat enamust, toimub teine voor, kus konkureerivad esimeses voorus kaks kõige rohkem hääli saanud kandidaati ning teises voorus võidab see, kes saab rohkem hääli. Esimese vooru võiduks nõutav enamus on siiski erinev; tavaliselt on selleks hääletamaskäinute enamus, aga Bulgaarias ja Leedus on lisatingimuseks, et esimese vooru valimistel peab osalema üle 50% hääleõiguslikest kodanikest. Erandiks on Iirimaa, kus toimub ainult üks valimisvoor ning seal fikseeritakse nii eelistatud kandidaat kui järgmised valikud. Juhul kui ükski kandidaat 50% hääletanute arvust ei saa, elimineeritakse kõige vähem hääli saanud kandidaat ja valija antud järgmine valik kantakse edasi vastavale kandidaadile, ning seda tehakse niikaua, kuni ühel kandidaadil on üle 50% häältest.
Kandidaatide ülesseadmine on eri riikides üsna erinev, seda võivad teha erakonnad, valimisliidud, kodanikeühendused, teatav arv kodanikke, teatav arv parlamendi- või KOV-i volikogu liikmeid või kandidaat ise. Koos või eraldi. Eestis pakutud eelnõudega on kõige sarnasemad kandidaatide ülesseadmise ja valimiste protseduurid Austrias ja Soomes.
Pikka aega on presidendi otsevalimise vastu võideldud väitega, nagu oleks otsevalimise kehtestamine võimatu, kuna sel juhul tuleks laiendada presidendi volitusi. Värskelt on selle kõige kenamini sõnastanud Põhiseaduse Assamblee aseesimees ja üks põhiseaduse koostajaid Lauri Vahtre, kes on küll praeguse valimiskorra suhtes mõnevõrra kriitiline, ent leiab, et kui president on n-ö poolvõimuline, siis sobib tal saada ametisse ka vaid poolvalimistega. Presidendi otsevalimise kohta arvab ta, et see meetod oleks populaarne täpselt esimeste valimisteni ja mitte rohkem. „Valituks osutunud kandidaadi vastased leiaksid ilmtingimata, et tehti sohki, et süüdi on salateenistused ja muidugi ajakirjandus. Lisaks sellele tuleks terve põhiseadus ümber teha, sest otsevalitud presidendi võim peab kindlasti suurem olema, ta ei mahuks enam oma ameti piiridesse ära. Kui põhiseadus neid piire ei laienda, siis saavad kõik kõigi peale kurjaks, millega võib kaotsi minna kogu meie kallis iseseisvus.“
Kui elimineerida otsevalimised kartuse tõttu, et nende usaldusväärsus satub kahtluse alla, tuleks olla järjekindel ja lõpetada ka parlamendivalimised ning üldse kõik valimised. Kui valimistulemuste usaldusväärsusega on probleeme, tuleb nende usaldusväärsust suurendada, mitte valimised ära jätta.
Aga väide, nagu tuleks presidendi volitusi otsevalimise korral laiendada, paika ei pea. Vähemalt teiste Euroopa Liidu riikide kogemus seda ei kinnita. Näiteks Austria otsevalitud presidendi funktsioon on praktikas kujunenud täiesti tseremoniaalseks, ehkki de jure on tema volitused üsna suured. Soomes muudeti konstitutsiooni 1991. aastal ning president sai otsevalitavaks. Ent presidendi volitusi mitte ei laiendatud, vaid neid hoopis kitsendati 1999. aastal, ehkki, tõsi küll, need on ikkagi suuremad kui Eesti presidendil. Otsevalitud Tšehhi, Slovakkia, Sloveenia, Bulgaaria ja Horvaatia presidendid on aga sisuliselt sama võimuulatusega nagu otsevalimata Eesti president; mõningaid volitusi on neil rohkem, teisi vähem.
Presidendi pädevuse laiendamine ei ole siiski tabuteema, vaid küsimus, mille üle võib samuti arutleda. Igatahes on päris kindel, et presidendi volituste mõningane laiendamine, kui see ka vajalik peaks olema, ei tähenda kaugenemist demokraatiast ning see on võimalik ka põhiseadust muutmata.
Mida presidendilt oodatakse?
Urmas Reinsalu leiab, et presidendil peab olema võime tajuda teiste põhiseaduslike asutuste toimimist nii, et tal oleks võimalik astuda nendega dialoogi ja aidata vajadusel oma autoriteediga kriisisituatsioonides probleemidele lahendust leida. Presidendi ülesandeks ühiskonnas on olla teemade tõstataja, lepitaja ja nõustaja, seega peaks ta olema usaldusväärne, elukogenud ja tajuma Eestit.
Martin Ehala eeldab, et president on moraalne majakas, kes mõõdab poliitilist eliiti ja ühiskonda tervikuna kõrgemate ideaalide valguses.
Lauri Vahtre eelistatud president „igatahes vaatab oma rahvast kõigepealt lahke pilguga ega jaga teda õigeteks ja valedeks“, lisaks peaks president sisendama eneseusku ja koostöötahet, mitte näägutama poliitikute ja erakondade kallal. „Lühidalt, president peaks olema see, kelle suus sõna „meie“ tähendab esiteks kogu rahvast ja teiseks kõlab usutavalt.“
Tuleb nõustuda nii Urmas Reinsalu kui ka Martin Ehalaga. Aga küsigem, kuidas seda saavutada? Loomulikult kõige kindlamalt siis, kui president valitakse otse rahva poolt. Mitmesaja-aastase kogemuse põhjalt ei ole leidud „kogu rahva presidendi“ kujunemiseks ühtegi kindlamat varianti. Meil ei ole kaheparteisüsteemi ning meie ühiskond ei ole teravalt kahestunud, nagu USA-s, kus mõni presidendivalimiste võitja jääb osa kodanike poolt seesmiselt tunnustamata.
Seega otsitakse meie presidendi otsevalimise käigus lahendusi, mis sobivad võimalikult paljudele kodanikele. Hoidutakse teravalt polariseerivatest teemadest ning püstitatakse probleeme, mis on ühiskonnas olulised, ent domineerivas parteipoliitikas seni varju jäänud. Presidendi otsevalimise kampaania eristub erakonnapõhisest parlamendikampaaniast, kus erakonnad apelleerivad eelkõige oma valijaskonnale, noolides oma programmile lähedaselt mõtlevate kodanike hääli. Tavaliselt ei apelleeri erakonnad aga üle poole valijaskonna toetusele, seda peab tegema otsevalitud president. Erakonnakampaanias teravdatakse maailmavaatelisi vastuolusid, presidendivalimiste kampaanias otsitakse ühisosa.
Martin Ehala kinnitab, et poliitikud ei tahagi rahva mandaadiga presidenti, kokkuleppeid otsitakse kõige mugavama ja kahvatuma käitumisega isiku valimiseks, kes olekski ainult marionett. „Kõige presidentlikum otsus igal enesest lugupidaval kandidaadil oleks keelduda kandideerimast, et meie poliitiline ladvik lõpuks pärast aastakümneid kestnud vastupunnimist mõistaks, et presidendi valimine tuleb usaldada rahvale.“
Ehalaga tuleb nõustuda, aga ainult osaliselt. Rahva mandaadiga presidenti ei taha vaid osa poliitikutest. Eesti Konservatiivne Rahvaerakond on alati deklareerinud presidendi otsevalimise pooldamist ning valmis selle kohe praktikasse rakendama ehk algatama vastava põhiseaduse muudatuse. Praeguses koosseisus selleks aga ainult EKRE häältest ei piisa.
Ehala üleskutse lugupeetud inimestele kandideerimisest keelduda on iseenesest ilus žest, aga tähendaks ameti hõivamist mõne mittelugupeetud inimese poolt. Konstruktiivsem lähenemine on kandideerida, ent valimisprogrammiga, mille tipus on põhiseaduse ümbertegemine nii, et järgmisel korral saaks presidenti otse valida. Põhiseaduse muudatusettepaneku tegemine on presidendi võimkonnas ning otsevalimist sätestava eelnõu esitamine peaks pärast valitud saamist olema riigipea esimene töö.
See ei tähenda, et tulevikus oleks rohkem musti autosid. Vastupidi. Otsevalitud president peaks vältima nii poliitilisi poolevalikuid kui ka oma rahva alavääristamist, samuti vähendama mõttetuid ja kalleid glamuurseid tseremooniaid, mis on käinud kaasas poliitladviku kokkulepetega ameti saanud kahe viimase presidendiga. Sest rahva valitud president on osa Eesti rahvast.