15.06.2020
Ajaloolane Jaak Valge.
Riigikogu põhiseaduskomisjon pidas tänasel Eesti Vabariigi põhiseaduse sajanda aastapäeva puhul piduliku istungi teemal „Rahvas kõrgeima riigivõimu kandjana“.
Istungil võtsid teiste seas sõna ka Riigikogu esimees Henn Põlluaas Riigikogu liige ajaloolane Jaak Valge (mõlemad EKRE). Istungit juhtis EKRE saadik, põhiseaduskomisjoni esimees Paul Puustusmaa.
Asutav Kogu võttis põhiseaduse vastu 15. juunil 1920 ja see jõustus sama aasta 21. detsembril. Põhiseadus on ühtaegu meie riikluse tüvitekst ja ühiskonna peamisi väärtusi koondav alusdokument, millel on kindel roll inimeste igapäevaelus. Me ei mõtle sellele kuigi tihti, ent tegelikult on just põhiseaduses sätestatud põhiõigused, vabadused ja kohustused need, mis annavad raami meie elu kujundavatele tähtsatele tegemistele ja ettevõtmistele – õpingutele ja tööelule, igaühe eneseteostusele, aga ka suhetele kaaskodanike ja lähedastega.
Põhiseaduse üle aegade ja ka üle inimese elukaare ulatuv mõju väärib laialdast ja esinduslikku meelespidamist. Seetõttu tähistab justiitsministeerium 2020. aastat põhiseaduse aastana, et tutvustada ühiskonnale tavapärasest põhjalikumalt ja mitmekülgsemalt inimeste põhiõigusi.
Uued Uudised avaldab Riigikogu liikme Jaak Valge kõne tänasel põhiseaduse konverentsil.
Rahvas kõrgeima riigivõimu kandjana
Kõigepealt, mida mõista selle all, et rahvas on kõrgeima riigivõimu kandja? Alustagem sellest, et see pidulik teadaanne, mis ühel või teisel kujul sisaldub vist kõigi maailma riikide põhiseadustes, ei tähenda iseenesest midagi. Seda deklareeriti nii Eesti 1920. aasta põhiseaduses, mis oli maailma üks kõige demokraatlikumaid, kui ka Eesti 1937/38. aasta põhiseaduses, mis reguleeris autoritaarse riigi toimimist. Seda teatas Nõukogude Liidu 1977. aasta konstitutsiooni § 2 ja sedasama deklareerib nüüd Hiina Rahvavabariigi põhiseaduse § 2. Tegelik sisu, mispuhul tasub arutamist, kuidas rahvas ikkagi oma õigusi teostab, võib sel deklaratsioonil olla vaid demokraatia korral. Eesti põhiseaduse kommenteeritud väljaande kohaselt peetakse demokraatliku riigi all silmas sellist poliitilist režiimi, „kus rahva poolt riigivõimu teostamisel osalemine ja riigivõimu teostamise suunamine ning kontrollimine oleks tegelik ja efektiivne“. Järgnevalt üritan põhiseaduste alusel jälgida, kuidas selle deklaratsiooni sisu Eestis kahe maailmasõja vahel muutus. Demokraatlikkust hindan poliitikateadlaste poolt kõige tunnustatuma Polity mõõtesüsteemi alusel, mis sisaldab kirjeid kõigi üle poole miljoni elanikuga riikide valitsemisrežiimide kohta aastatest 1800-2018.
Demokraatiat mõistetakse Polity süsteemis kolme komponendi abil: esiteks, institutsioonide ja menetluste olemasolu, mille kaudu saavad kodanikud piiranguteta avaldada eelistusi erinevatele poliitikatele ja juhtidele, teiseks piiranguid täidesaatva võimu teostamisel ning kolmandaks kodanikuvabadusi. See on range ja üheselt mõistetav süsteem, kus demokraatia muid aspekte, nagu õigusriik jne, käsitletakse ülaltoodud üldpõhimõtete vahendite või ilmingutena. Kõrvalepõikena märgin – ja tihti on ajaloost kirjutades just kõrvalepõiked tänapäeva jaoks kõige olulisemad -, et Ungari saab 2018. aastal Polity reitinguks maksimaalse 10 punkti, ent Prantsusmaa ja Belgia, missuguste riikide riigipead on kritiseerinud Ungarit demokraatia puuduse pärast, vastavalt 9 ja 8 punkti. Võib-olla võiks Ungarit kritiseerida liberaalse demokraatia puuduse pärast. Toonitagem, et Polity mõõdab demokraatiat, mitte liberaalset demokraatiat, mis on teine ja hoopis laialivalguvam mõiste ning mida kasutatakse vahendina nende riikide ründamiseks, kus ei viida läbi vasakliberaalset poliitikat.
Pärast I maailmasõja lõppu oli riikide arv oli suurenenud 64ni, neist demokraatlikke oli 23. Demokraatia oli laienenud just Euroopas: 27 Euroopa riigi hulgas oli nüüd koguni 18 demokraatlikku. Oli olemas ka otsedemokraatia traditsioon. Kuni 1920. aastani korraldati referendumeid üle 100 küsimuse otsustamiseks, lõviosa neist muidugi Šveitsis. Peale maailmasõda kasvas rahvahääletuste sagedus veelgi. 1920. aasta põhiseaduse §1 kohaselt oli Eesti „iseseisew, rippumatu wabariik, kus riigiwõim on rahwa käes. §27 kohaselt oli riigivõimu kõrgemaks teostajaks Eestis“ rahwas ise oma hääleõiguslikkude kodanikkude ning §29 kohaselt teostas rahvas riigivõimu;1) rahwahääletamise, 2) rahwaalgatamise ja 3) Riigikogu walimise teel“
Pange tähele – esimesel ja teisel kohal on rahvahääletus ja rahvaalgatus ning alles kolmandal Riigikogu valimised. Selle põhiseaduse kehtivusajal sai Eesti demokraatia maksimumpunktid – 10 punkti. Sellega olime maailma kümne kõige demokraatlikuma riigi hulgas. Hiljem pole me nii kõrgele küündinud. Praegu saab Eesti üheksa punkti.
Kuidas see valitsemiskord tekkis? Kui bolševikud välja jätta, siis kõigi teiste poliitiliste voolude ettekujutus Eesti riigi tulevikust oli demokraatlik Eesti ning kui tuua esile üks konkreetne põhiseadus, kust meie 1920. aasta põhiseadus kõige enam mõjutusi sai, siis oli see hoopis Tsaari-Venemaa oma. Eesti põhiseadus kujunes selle vastandiks – üldised, ühetaolised ja proportsionaalsed valimised, rahval laiaulatuslik referendumiõigus, esinduskogu laiade volitustega, nõrk täitevvõim ja riigipea puudumine. Otsedemokraatia eeskuju oli muidugi Šveits, mille poliitilise süsteemi ülesehitust üsna hästi tunti, samas väga hästi aru saades, et tervikuna see üle võetav pole. Just Šveitsi positiivne näide julgustas rakendama põhimõtteid, mille kohaselt puudus riigipea ja rahval olid avarad võimalused parlamenti kontrollida. Teiseks mõjutajaks oli 11. augustil 1919 kehtestatud Saksamaa põhiseadus. Eesti põhiseadus oli segu parlamentarismist ja Šveitsi süsteemist ning väga kahju on, et seda maailmas unikaalset põhiseadust koos selle defektidega nii vähe analüüsitud on. Nimelt oli parlamendile antud võim, mis viis täitev- ja seadusandliku võimu suhte tasakaalust välja. Põhiseadus või selle ühepoolne tõlgendamine, nagu tegelikult toimus, ei andnud tegelikult ka rahvale piisavat võimalust Riigikogu tegevust piisavalt korrigeerida.
Tõsi, 1923. aastal toimunud usuõpetuse rahvaalgatus, mille tulemusena toimus tahvahääletus ja Riigikogu pidi laiali minema, kulges siiski suhteliselt sujuvalt. Hilisemate algatuste puhul ei suhtunud Riigikogu enamus rahvaalgatustesse referendumite korraldamiseks enam pooldavalt. 1920. aasta konstitutsiooni oli sisse kirjutatud huvide konflikt. Hõõrdumise tekitasid kaks asja – et rahvaalgatust menetles parlamendi juhatus – ja teiseks see, et Riigikogu pidi laiali minema, kui referendumi otsus oli teistsugune kui Riigikogu enamuse otsus. See tekitas parlamendile motiivi rahva poolt algatatud referendumeid takistada. Ning samal ajal oli Riigikogu juhatusel võimalus end kehtestada, kuna põhiseadusesse sisse kirjutatud referendumite teemapiirangud lasksid end mitmel moel tõlgendada.
Teise kõrvalepõikena märgin, et kui praegu kujundame põhiseaduse muudatusettepanekuid rahvaalgatuse korras rahvahääletuse võimaluse taastamiseks, poleks tark astuda uuesti taolistele teemapiirangute rehadele ja tekitada Riigikoguga huvide konflikt.
Et täitevvõim tuleb stabiilsemaks teha, sellest said Eesti kodanikud ja poliitikud ruttu aru. Tehti ka mitmeid katseid põhiseadust korrigeerida, aga see jäi venima ja langes kõige ebasobivamale – suure majanduskriisi ajale. Nüüd lõid põhiseaduse defektid tugevasti välja – nimelt vahetus kriisi kahe kõige raskema aasta jooksul viis valitsust. On loomulik, et kodanikkond sellega leppida ei tahtnud ning sama loomulik on, et pendel kihutas nüüd teisele poole – uue, 1933. aasta oktoobris rahvaalgatuse korras referendumile jõudnud ja suure enamusega vastuvõetud põhiseadusega loodi riigipea ametikoht ja anti talle sedavõrd suured volitused, et selle põhiseaduse elluviimise korral kujunenuks Eestist presidentaalne või poolpresidentaalne demokraatia. Nagu USA või Prantsusmaa praegu.
1933. aasta põhiseaduse §1 kohaselt oli Eesti jätkuvalt iseseisev, rippumatu vabariik, kus riigivõim oli rahva käes, aga § 29 kohaselt teostas rahvas riigivõimu rahvahääletuse, rahvaalgatuse, Riigikogu valimise kõrval lisaks ka riigivanema valimise teel. Rahvaalgatuse ja rahvahääletuse võimaluse jäämine tähendab, et kui kodanikele poleks meeldinud täitevvõimu tugevus, oleks rahvaalgatusega saanud põhiseadust uuesti muuta ja seda võimu kärpida.
Aga see põhiseadus kehtima ei jõudnudki hakata. Polity hinnet see riigikord ei saa. Enne toimus riigipööre, valimised jäid ära ja Riigikogu saadeti laiali. Konstantin Päts deklareeris, et haigele rahvale otsustusõigust anda ei või. Varsti hakati Pätsi näpunäidete kohaselt ette valmistama uut põhiseadust. See hakkas kehtima 1938. aastast ja oli vormitud nii, et ühtaegu säiliksid mingid näilised demokraatlikud vabadused, teisalt aga püsiks kindlalt Pätsi ilma probleemideta valitsemine. Sisuliselt olid kõik valitsemishoovad antud riigipeale. Parlament oli kahekojaline, millest kodanike valitav oli ainult esimene koda. Lisaks sai president õiguse kujundada valitsuse koosseis ja piirata kodanikuvabadusi.
Ent põhiseaduses sätestati endiselt, et kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Uue põhiseadus ei olnud kehtestatud legaalsel teel, rahva vaba tahteavalduse tulemusena ja seadusi järgides. Ega muutnud riiki demokraatlikumaks. Polity hindab seda valitsemiskorraldust selgeks autoritaarseks – hindega miinus kuus. Rahvaalgatuse õigus referendumite korraldamiseks oli nüüd kaotatud. Seda ei saanud ju lubada, sest siis oleks kodanikud taas põhiseadust muutnud ja riik demokratiseeritud. Rahvahääletus oli aga võimalik vaid presidendi otsusega.
Autoritaaraja propaganda kohaselt just rahvaalgatuse korras toimunud põhiseaduse referendumil destabiliseeriv mõju ja selle tulemusena kehtestatud 1933. aasta põhiseadus manati diktaatorlikuks. Kahjuks mõjutasid need omaaegsed autoritaaraja propagandaväited, eriti Eduard Laamani kirjutised ka 1992. aasta põhiseaduse koostajaid, mis on ilmselt üheks põhjuseks, et kehtiva põhiseaduse kohaselt polegi kodanikel võimalik referendumeid algatada. Aga toona – erinevalt tänasest – polnud ju korrektset ajalooteadmist olemas. Nõukogude propagandaajalugu oli veel valelikum. Millelegi tuli tugineda.
Ning kolmanda ja viimase kõrvalepõikena – nüüd on meil olemas nii korrektne ajalooteadmine varasemast kogemusest kui ka kodanike ülekaalukas tahe taastada rahvaalgatuse võimalus referendumite korraldamiseks. See tähendab, et oleksime väga viletsad poliitikud, kui me seda ei teeks.